Техническое регулирование. Проблемы и решения.
Событие, которого ждали не один год
Федеральный закон "О техническом регулировании" был принят в 2003 году. С этого момента прошло почти 5 лет. К сожалению, закон, который должен был изменить систему технического регулирования, не стал эффективным инструментом экономики. Закон нуждался в принципиальных поправках. Необходимость этого доказывалась бизнес-сообществом.
Самыми принципиальными моментами являлись:
- В сферу действия закона попадали не только вопросы безопасности продукции, но и безопасности процессов производства. В результате, первые проекты технических регламентов представляли собой многостраничные фолианты.
- Разработчики технических регламентов, действуя согласно положениям закона, пользовались методом "распаковки стандартов", при котором конкретные нормы "механически" изымались и переносились из стандартов в технические регламенты. Так как стандарты требуют внесения изменений, то оформление этих изменений в форме федеральных законов привело бы к большим временным затратам.
- Принципы и подходы реформы технического регулирования входили в противоречие с международной практикой, требованиями Всемирной торговой организации.
В результате, 1 мая 2007 года, событие, которого ждали не один год, все-таки свершилось. Принципиальные поправки в федеральный закон "О техническом регулировании" были приняты. Многолетний, сложный диалог бизнеса и власти по этому вопросу принес результат.
По мнению заместителя руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии С. Пугачева и экспертов РИА "Стандарты и качество" И. Аронова, А. Рыбаковой, А. Теркеля, Е. Белова новая редакция федерального закона "О техническом регулировании" открывает участникам реформы новые инструменты и возможности.
Положительные моменты видятся в первую очередь, за счет:
- Приведены в соответствие с Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле определение "технического регламента" и область действия технического регламента. Технический регламент распространяется только на такие технологии и методы производства, которые воздействуют непосредственно на характеристики продукции, то есть отражаются на ее безопасности. Это позволит "разгрузить" технические регламенты от норм, относящихся к другим отраслям законодательства, упростить их согласование, а, следовательно, сократить срок их разработки, устранить системные ошибки при разработке технических регламентов.
- Введены изменения связанные с содержанием технических регламентов, они должны содержать перечень и описание объектов технического регулирования, правила и формы оценки. Открыт перечень видов безопасности, применительно, к которым разрабатываются технические регламенты. Это позволит учитывать появление новых видов опасности, обусловленных техническим прогрессом.
- В федеральном законе исключена статья, содержащая разделение технических регламентов на общие и специальные. Так как искусственное выделение вопросов, по которым разрабатываются общие технические регламенты, затрудняет и ограничивает их разработку.
- Технические регламенты принимаются федеральным законом или постановлением Правительства РФ, это повысит эффективность и скорость принятия технических регламентов.
- Допущена возможность разработки и принятия технических регламентов по истечению переходного периода, что позволит разрабатывать и принимать технические регламенты на новые виды продукции с другими свойствами.
- Введено понятие "Своды правил", определен порядок их разработки.
- Реализован принцип "презумпции соответствия"- позволяющий применять национальные стандарты на добровольной основе. Это позволит "разгрузить" содержание технических регламентов, ускорить инновационный процесс в стране, не потребует внесения изменений в технические регламенты.
- До вступления в силу технических регламентов, Правительство РФ утверждает перечень стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений.
- Цели стандартизации приведены в соответствие с международными документами.
- Уточнены и дополнены функции органа по сертификации, выполняющего работы по обязательной сертификации продукции.
- Введено положение о недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий за соблюдением требований технических регламентов на два и более органа государственного контроля.
- Определены права органов государственного контроля (надзора) в случае несоответствия продукции требованиям технических регламентов.
- Введено положение, связанное с обеспечением безопасности в переходный период. Оно дает право в переходный период Правительству РФ и федеральным органам исполнительной власти вносить изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации. Обязывает до 2010 года осуществлять оценку соответствия в соответствии с ранее установленными правилами. Уточняет, что должен быть единый перечень продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия.
Однако не все специалисты столь воодушевленно относятся к внесению поправок в федеральный закон. Так, например, эксперты РИА "Стандарты и качество" В. Семериков и Ю. Берновский считают, что внесение поправок в федеральный закон "О техническом регулировании" вряд ли позволит создать систему упорядоченных документов.
Основные недостатки они видят в том, что:
- Расширена номенклатура процессов, требования к которым устанавливается в технических регламентах. Введены процессы проектирования (включая изыскания), монтаж, наладка. Это изменение- шаг вперед, но в то же время, оно показывает свою односторонность и отсутствие системного подхода у законодателей. Так не решены проблемы связанные с тем, что в федеральном законе не предусмотрены стадии разработки и ремонта.
- Статья 5 федерального закона устанавливает особенности технического регулирования ряда специальных объектов. В эту статью включены, в том числе объекты, для которых уже принято решение об установлении обязательных требований в других законодательных актах. Но начатое хорошее дело законодатели не довели до конца. Например, в статье 6 федерального закона "Об использовании атомной энергии" указано, что в федеральных нормах и правилах в области использования атомной энергии устанавливаются требования, являющиеся обязательными для всех лиц, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии. Однако как вид нормативного документа федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в федеральном законе отсутствуют.
- Статья 9 федерального закона устанавливает перечень первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 2010 года. Но анализ их названий говорит о том, что упорядоченной системы технических регламентов вряд ли можно ожидать в ближайшее время. Это связанно с тем, что не проведена классификация объектов технического регулирования.
- Добровольность применения стандартов - первый принцип стандартизации, этот принцип устанавливает федеральный закон. Данный принцип игнорирует сложившуюся за многие годы практику стандартизации, требования которой мешали недобросовестным изготовителям и поставщикам обманывать потребителей.
- Появился новый документ: "свод правил - документ в области в области стандартизации, в котором содержится технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе". Не понятно , чем свод правил отличается от стандартов и технических регламентов. Если свод правил может быть стандартом и таких в Российской Федерации большое количество, то зачем вводить новый документ.
- Пункт 8 статьи 7 устанавливает, что международные стандарты должны, а национальные могут использоваться в качестве основы для разработки проектов технических регламентов. Из этого можно сделать вывод, что разработчики федерального закона, отечественное считают плохим, хотя национальные стандарты могут быть более прогрессивными и в большей степени соответствовать российским условиям, так как международные стандарты принимаются на основании консенсуса между странами - участницами, имеющими разный уровень технического развития. Международные стандарты являются усредненными.
- В пункте 3 статьи 7 указано, что технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента, и что технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Это противоречит положениям статьи 6, так как не на прямую относится к безопасности объектов.
- Статьи 37 и 38 оставляют лазейку недобросовестным производителям на неопределенно долгий срок выпуска и реализации опасной продукции.
- Учитывая скорость принятия технических регламентов и оставшийся срок до окончания переходного периода, можно сделать вывод, что на многие виды продукции и на процессы не будет требований по безопасности.
Вывод:
С одной стороны внесение изменений в федеральный закон "О техническом регулировании" - это большой шаг вперед и они дадут возможность создать технические регламенты с использованием прогрессивных принципов и подходов.
С другой стороны, ряд замечаний, носящих принципиальный характер, не учтены в документе. Поэтому законодателям необходимо вернуться к рассмотрению федерального закона и внести в него поправки.