Online консультант сайта ЦНТД Регламент
Система Техэксперт: Банк документов Новинка! Система Техэксперт: Нефтегазовый комплекс Новинка! Система Техэксперт: Машиностроительный комплекс Закажите бесплатный онлайн доступ к системам Техэксперт

Техническое регулирование. Проблемы и решения.

Причины и цели принятия изменений в закон "О техническом регулировании"

Заместитель руководителя Федерального агентства
по техническому регулированию и метрологии
С.В.Пугачев

Прошло более четырех лет со дня принятия федерального закона "О техническом регулировании".

Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ вступил в силу 1 июля 2003 года. Закон должен был коренным образом изменить всю систему технического регулирования в стране с целью снижения административного и экономического давления на производителей; устранения технических барьеров в торговле; повышения эффективной защиты рынка от опасной продукции. Он также должен был содействовать вступлению страны в ВТО и сближению российских подходов в сфере технического регулирования с международными правилами.

В настоящее время принят только один технический регламент, разработанный в инициативном порядке (постановление Правительства РФ от 12 октября 2005 года № 609).

Правительство РФ приняло в мае 2006 года уже третью редакцию Программы разработки технических регламентов (распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2006г. № 781-р). При этом до конца 2006 года в Правительство РФ должны были быть внесены 44 технических регламента, а фактически в настоящее время внесено только 5 проектов технических регламентов. В результате можно констатировать срыв исполнения уже третьей редакции Правительственной программы разработки технических регламентов. При этом в 2010 году по окончании переходного периода в соответствии с законом все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не были приняты, должны прекратить свое действие.

Между тем, специалисты отмечают, что существенные противоречия самого закона "О техническом регулировании", отсутствие четкой методической базы разработки технических регламентов, а также существенные расхождения с международными и, прежде всего, европейскими подходами к разработке технических регламентов, не позволят в установленный срок разработать необходимое количество регламентов. По разным оценкам их количество может составлять от 400 до двух и более тысяч документов.

Анализ более 100 проектов технических регламентов, находящихся на стадии разработки, выявил весьма тревожную тенденцию для развития бизнеса в стране и экономики в целом. Дело в том, что большинство проектов регламентов устанавливают чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на ведомственных нормативах и инструкциях, применявшихся в стране в 70-90х годах.

По сути, такие проекты регламентов превращаются в огромные производственные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, разработку прогрессивных способов обеспечения безопасности. Любая модернизация производства при таком подходе может рассматриваться как нарушение правовых норм закона со всеми вытекающими последствиями. С другой стороны, выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения.

При разработке технических регламентов-законов прямого действия используются устаревшая модель формирования технического законодательства - разработка предписывающих регламентов прямого действия с исчерпывающими требованиями, консервирующая научно-техническое отставание отечественной промышленности как минимум на 5-6 лет (срок разработки регламента - закона и внесения в него изменений, вызванных научно-техническим прогрессом).

При этом в соответствии с законом в стране оказались фактически "заморожены" на семилетний срок все нормативные и нормативно-правовые документы, устанавливающие требования безопасности и регулирующие промышленный и потребительский рынок (стандарты, строительные нормы и правила, нормы пожарной безопасности и т.д. (всего более 170 тысяч документов), а также все правила обязательной сертификации продукции), а министерства (ведомства) не вправе принимать обязательные решения в сфере технического регулирования в закрепленных за ними областях, в т.ч. для обеспечения безопасности граждан.

В этих условиях резко снижается эффективность государственного регулирования безопасности в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте, что на фоне нарастающего износа основных производственных фондов в свою очередь может привести к повышению вероятности возникновения аварий и техногенных катастроф.

Государственная Дума приняла специальное обращение к Председателю Правительства РФ о неотложных мерах по соблюдению безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий, строений, сооружений (Постановление Государственной Думы от 10 марта 2006 года № 2883-IV ГД).

При этом анализ ОЭСР и АТЭС условий технического регулирования показывает, что "применение несоответствующих регламентов может привести к значительному росту издержек и неэффективности деятельности как отдельного сектора, так и всей экономики. Непосредственные результаты несоответствующего регулирования в конкретном секторе могут привести к увеличению расходов, более высоким ценам, неправильному распределению ресурсов, отсутствию новаторских предложений по совершенствованию продукции и неудовлетворительному качеству услуг".

Российские предприниматели (РСПП, РУСАЛ, Ассоциация автомобильных инженеров, Ассоциация строителей России и др.) считают, что принятие регламентов в существующем порядке и виде приведет к стагнации экономики и снижению конкурентоспособности продукции. Они инициировали проведение 22 марта 2006 года специального заседания Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ и представили предложения о необходимости исправления системных ошибок в законе.

Сфера технического регулирования (в самом законе и при разработке технических регламентов) искусственно и необоснованно расширена и распространена на области, не имеющие международных аналогов (в том числе, противоречащие положениям ВТО), такие как охрана труда, охрана окружающей среды, профилактика заболеваний и др., не связанные с конечной безопасностью продукции, что приводит к необходимости разработки избыточного количества технических регламентов, пересмотра более 90 законов и более 800 постановлений Правительства РФ, а также к появлению новых административных барьеров в предпринимательской деятельности и технических барьеров в торговле. При этом оказалось также "заморожено" нормативно-правовое регулирование в этих важнейших для страны и безопасности ее граждан правовых областях.

ФЗ "О техническом регулировании" ввел существенный конфликт интересов: когда производитель (поставщик, продавец) продукции может разрабатывать обязательные для себя самого требования. При этом изготовитель объективно заинтересован в снижении расходов (в т.ч. на испытания и сертификацию продукции) и увеличении прибыли (в т.ч. за счет снижения (исключения) обязательных требований. Это приводит к массовым необоснованным отступлениям в регламентах от действующих общепринятых национальных и международных нормативных документов (стандартов, норм, правил и т.д.) при установлении обязательных требований к продукции с целью закрепления доминирующего положения отдельных компаний на рынке. Государственная Дума приняла по этому поводу специальное обращение к Председателю Правительства РФ (Постановление Государственной Думы от 17 ноября 2004 года № 1165-IV ГД).

Можно констатировать существенные расхождения в законодательной базе и правоприменительной практике в сфере технического регулирования со странами ЕС и СНГ (более 70% товарооборота России), что создает технические барьеры в торговле и разрушает единое экономическое пространство со странами СНГ, а также противоречит требованиям ВТО.

Большинство стран-членов ВТО и, прежде всего, страны Европейского Союза, большинство стран СНГ применяют в области установления обязательных требований к продукции принципы, рекомендованные ЕЭК ООН, ОЭСР и АТЭС, в соответствии с которыми применение на добровольной основе гармонизированных национальных стандартов или сводов правил обеспечивает соответствие требованиям технических регламентов.

Таким образом, в процессе практического применения положений закона выявилось, что в правовом поле технического регулирования имеются пробелы, устранение которых необходимо как для разработки самих регламентов, так и для устранения целого ряда возникающих правовых коллизий, в том числе, вопросов применения обязательных требований к продукции и процессам производства в переходный период. В принципе, это нормальная практика совершенствования законодательства. Дело в том, что без практического применения правовые нормы мертвы, а "на берегу" очень сложно учесть все нюансы тех или иных правовых положений.

Правительство Российской Федерации неоднократно отмечало необходимость внесения изменений (дополнений) в закон на своих заседаниях (декабрь 2003 года, декабрь 2004 года и апрель 2006 года), начиная с августа 2003 года было дано более 10 поручений по внесению изменений в закон. Правительственная комиссия по техническому регулированию, созданная в марте 2005 года, уже на первом заседании рассмотрела вопрос о необходимости внесения изменений в закон и подтвердила эту необходимость. В протокольном решении заседания Правительства РФ в апреле 2006 года отмечалась необходимость "совершенствования законодательства в сфере технического регулирования, в том числе в части установления обязательных требований к продукции и связанным с ними характеристикам процессов производства, а также возможности разграничения требований, устанавливаемыми техническими регламентами, и требований других нормативных актов, на которые в техническом регламенте могут даваться ссылки".

Депутатами Государственной Думы за этот период были также разработаны и внесены шесть законопроектов по внесению изменений и дополнений в закон.

Один из законопроектов, внесенный группой депутатов Государственной Думы, был поддержан Правительством РФ, которое направило официальный отзыв на этот законопроект с учетом решений Правительственной комиссии по техническому регулированию и решений, принятых на заседаниях Правительства РФ. Отзыв содержал предложения по существенному дополнению изменений.

Предложения по внесению изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" были разработаны в целях:
-приведения положений закона в соответствие с международной практикой и международными соглашениями, подписанными российской стороной;
-повышения эффективности реформы технического регулирования, сокращения сроков разработки технических регламентов;
-обеспечения актуальности требований безопасности в переходный период до 2010 года.

В действующем законе существовали определенные противоречия с Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле. В законопроекте приведены в строгое соответствие с указанным Соглашением и арбитражной практикой ВТО как само определение "технического регламента", так и область действия технических регламентов (исключены процессы производства, не связанные с обеспечением безопасности продукции, и вопросы охраны труда, а также определено, что закон не регулирует отношения, связанные с "применением мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции); применением мер охраны почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, мест туризма и массового отдыха населения").

Это не означает, что данные требования окажутся вне контроля со стороны государства. В настоящее время они регулируются Трудовым Кодексом и законодательством в области охраны труда, законодательством в области экологии, законодательством в области здравоохранения и т.д. Необоснованное и искусственное расширение сферы технического регулирования на другие самостоятельные правовые области (техника безопасности, охрана труда, охрана окружающей среды, профилактика заболеваний и т.д.) противоречит мировой практике и международным соглашениям, ратифицированным Российской Федерацией, а также приводит к увеличению административного давления на производителей.

Кроме того, такой подход применяется в Соглашении ВТО по техническим барьерам в торговле, согласно которому объектами регулирования являются только такие технологии и методы производства, которые воздействуют непосредственно на характеристики продукции, то есть отражаются на ее безопасности.

В законопроекте исключено искусственное разделение технических регламентов на общие и специальные, т.к. оно является внутренне противоречивым, при этом практика разработки проектов технических регламентов показала, что искусственное выделение вопросов, по которым могут разрабатываться общие технические регламенты, не содействует формированию фонда технических регламентов, во многих случаях затрудняет и ограничивает их разработку.

В целях снятия ограничений по формам принятия технических регламентов и повышения их эффективности предложено принимать технические регламенты федеральным законом или постановлением Правительства РФ на постоянной основе, что должно быть отражено в программе разработки технических регламентов. В то же время непосредственно в законе приводится перечень первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 2010 года. Такой перечень сформирован с учетом действующих аналогичных документов ЕС, разработанных проектов технических регламентов в Российской Федерации и намечаемых к разработке в рамках СНГ, ЕврАзЭС и других сообществ на его территории. Введение такого перечня будет способствовать активизации разработки включенных в него технических регламентов.

Допущена возможность разработки и принятия технических регламентов по истечении переходного периода, это необходимо для соблюдения интересов национальной экономики, обеспечения соответствия уровню научно-технического развития, международным нормам и правилам.

Предложена новая редакция статьи 5 закона, устанавливающей особенности технического регулирования в определенных областях. Расширена сфера распространения этой статьи за счет объектов использования атомной энергии, продукции и объектов, для которых установлены требования по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, в области использования атомной энергии, а также средств защиты информации. В отличие от действующей редакции, обязательные требования для объектов, перечисленных в этой статье, формируются на основе технических регламентов и документов федеральных органов исполнительной власти. Уточнены также полномочия этих органов.

Законопроект содержит целый ряд изменений, связанных с содержанием технических регламентов: - вместо исчерпывающего перечня продукции, в отношении которой устанавливаются технические требования, технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования. Такая норма позволит максимально полно определить область действия технического регламента.
- в техническом регламенте должны содержаться правила и формы оценки, что обеспечит необходимую оценку соответствия объектов регулирования установленным обязательным требованиям технических регламентов.
- открыт перечень видов безопасности, применительно к которым разрабатываются технические регламенты, что снимает неоправданное ограничение при разработке технических регламентов, не позволяющее учитывать появление новых видов опасностей, обусловленных техническим прогрессом. При этом виды безопасности, применительно к которым разрабатываются технические регламенты, должны соответствовать общим целям принятия технических регламентов.
- и, наконец, исключено понятие "исчерпывающие" применительно к обязательным требованиям, включаемым в технический регламент. Именно в результате неправильной трактовки этого положения в проектах технических регламентов появлялись существующие стандарты, нормы и правила практически целиком и превращали регламенты в неработоспособные многотомные фолианты.

Целый ряд изменений позволяет использовать действующие нормативные и технические документы в новой системе.

В законопроекте введено понятие "Своды правил", которые включены в состав документов в области стандартизации, определен порядок их разработки с учетом публичного обсуждения. Своды правил широко применяются в международной практике. В Российской Федерации к таким документам можно отнести СанПиНы, СНиПы, нормы пожарной безопасности, нормы и правила проектирования, нормы расчета на прочность, правила эксплуатации и другие подобные документы федеральных органов исполнительной власти, составляющие дополнительную часть нормативной базы, определяющей технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания) производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В действующей редакции закона существование и применение таких документов не предусмотрено, в системе национальной стандартизации предусмотрено наличие только национальных стандартов и стандартов организаций.

Введение в закон сводов правил позволит применять их на добровольной основе для соблюдения в полной мере требований безопасности, определенных техническими регламентами. В результате не потребуется дорогостоящая и длительная переработка огромного массива документов в национальные стандарты.

В законопроекте реализован принцип "презумпции соответствия", заключающийся в том, что применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил, включенных в соответствующий перечень, обеспечивает выполнение требований технического регламента. Национальный орган по стандартизации, до вступления в силу технического регламента, утверждает такой перечень национальных стандартов и (или) сводов правил. При этом "применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения национальных стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия национальным стандартам и (или) сводам правил". Принцип добровольности стандартов и сводов правил не нарушается, т.к. допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Реализация принципа "презумпции соответствия" позволит, во-первых, "разгрузить" содержание технических регламентов за счет использования общих правовых норм, а не конкретных численных характеристик продукции; во-вторых, будет содействовать интенсификации инновационных процессов в стране, так как при разработке новых видов продукции не потребуется внесения изменений в технические регламенты. В-третьих, реализация этого принципа будет содействовать признанию результатов оценки соответствия в международной торговле.

Для обеспечения возможности проведения оценки соответствия требованиям технических регламентов, в том числе органами государственного контроля (надзора) до вступления в силу технических регламентов Правительство РФ утверждает перечень стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов. Эта норма позволит использовать действующий фонд национальных стандартов на методы испытаний и снимет необходимость дополнительных затрат на разработку специальных правил и методов. В случае же отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям или объектам регламента, необходимые правила и методы испытаний (исследований, измерений) утверждаются Правительством Российской Федерации.

Цели стандартизации с одной стороны приведены в соответствие с международными документами (например, добавлено содействие соблюдению требований технических регламентов и т.д.), с другой стороны дополнены крайне важными направлениями, связанными с изменением статуса стандартов (например, исполнение государственных заказов, добровольное подтверждение соответствия продукции (работ, услуг) и т.д.).

Кроме того, теперь на законных основаниях членами технических комитетов по стандартизации могут быть юридические лица - коммерческие и некоммерческие организации (например, ОАО Газпром, РАО ЕЭС России, РАО РЖД и т.д.), без которых невозможно обеспечить баланс интересов при разработке стандартов.

В законопроекте уточнены и дополнены функции органа по сертификации, выполняющего работы по обязательной сертификации продукции (ранее отсутствовала основная функция по выдаче сертификата соответствия, кроме того, функции дополнены возможностью упрощенного продления срока действия сертификата соответствия).

Для снятия при регистрации декларации о соответствии дополнительного барьера для заявителей, находящихся в отдаленных регионах страны, и повышения оперативности регистрации предлагается, чтобы оформленная по установленным правилам декларация о соответствии регистрировалась не в одном федеральном органе по техническому регулированию, а в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В целях исключения дублирования полномочий органов государственного надзора введено положение о недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий за соблюдением требований технических регламентов на два и более органа государственного контроля (надзора).

Введено положение о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии. Надзорный орган направляет предписание выдавшему декларацию о соответствии принявшему ее лицу и информирует орган, ведущий реестр. Это дает возможность обеспечить обратную связь между мероприятиями по государственному контролю (надзору) и обязательным подтверждением соответствия требованиям технического регламента, и исключить возможность обращения опасной продукции на рынке.

Определены права органов государственного контроля (надзора) в случае несоответствия продукции требованиям технических регламентов и в части принятия незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда (выдача предписания о приостановке реализации продукции, информации приобретателю).

Очень важны изменения в законе, связанные с обеспечением безопасности в переходный период:
- введено положение о том, что в переходный период Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти могут вносить изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, а федеральные органы исполнительной власти могут вносить также изменения в нормативные акты, применяемые до вступления в силу технических регламентов, при этом устанавливаются условия разработки изменений в национальные стандарты и иные нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие прозрачность разработки и участие заинтересованных лиц в обсуждении проектов изменений. Такие изменения принимаются с целью обеспечения современного уровня безопасности и необходимы для обеспечения гармонизации российских норм и правил с международными документами, принятыми в переходный период, и в целях обеспечения защиты жизни или здоровья граждан, их имущества, охраны окружающей среды.
- в целях устранения правовой неопределенности введено положение о том, что в переходный период "обязательная оценка соответствия, в том числе подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор), а также маркирование продукции знаком соответствия осуществляется в соответствии с ранее установленными правилами и процедурами.
- уточнены правомочия Правительства РФ по ведению в переходный период перечней продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия: Правительство РФ утверждает единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации и единый перечень продукции, подлежащей декларированию, которые ежегодно уточняются (до настоящего времени в стране отсутствовал единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, утвержденный на уровне Правительства Российской Федерации, что приводило к многочисленному дублированию работ по обязательному подтверждению соответствия в различных системах обязательной сертификации)

Необходимо отметить, что в процессе подготовки указанных изменений (дополнений) к закону от ряда организаций поступали предложения по более радикальному изменению закона, например: по исключению конфликта интересов, связанного с разработкой любым лицом, в том числе изготовителем продукции, обязательных требований и процедур подтверждения соответствия для выпускаемой им продукции и собственных процессов производства (статья 9); по уточнению целей принятия технических регламентов (статья 6) в части обеспечения национальной безопасности, что соответствует положениям Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО и законодательствам стран-участниц ВТО и стран СНГ; по введению института уполномоченных (назначенных) органов по подтверждению соответствия, что соответствует международной практике и способствует повышению ответственности за соблюдение требований технических регламентов; по включению в перечень документов по стандартизации (статья 13) отраслевых стандартов, по запрету индивидуальным предпринимателям осуществлять функции органа по сертификации (статья 2) и т.д.

В целом законопроект направлен на повышение эффективности его реализации и гармонизацию с международным законодательством в сфере технического регулирования, что является наиболее существенным при вступлении России во Всемирную Торговую Организацию.

Законопроект разработан на основе предложений федеральных органов власти и поддержан Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП), Федерацией независимых профсоюзов России, Российским союзом научных и инженерных общественных организаций, Российским газовым обществом, Союзом нефтегазопромышленников России, Ассоциацией строителей России, Российским Союзом строителей, Объединением автопроизводителей России, Ассоциацией автомобильных инженеров, Российским союзом химиков, Международным союзом металлургов, Фондом развития трубной промышленности и другими общественными объединениями и ассоциациями.

Он был поддержан в феврале 2007 года на расширенном заседании Совета председателей комитетов Торгово-промышленной палаты РФ.

Общее состояние дел по реализации реформы технического регулирования также рассматривалось на заседании Комиссии по инновациям, высокотехнологичным научным и инженерным проектам Общественной палаты РФ, на котором законопроект был в целом поддержан.

Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" принят Государственной Думой в третьем чтении 6 апреля 2007 г., одобрен Советом Федераций 18 апреля 2007 г. и подписан Президентом Российской Федерации 1 мая 2007 г. (опубликован в "Российской газете" 11 мая 2007 г.).

Общее понимание целей и необходимости внесения изменений в закон "О техническом регулировании", сформировавшееся в ходе правоприменительной практики, необходимо закрепить в процессе их реализации: при разработке (внесении изменений) в нормативные правовые акты (более 30-ти подзаконных актов), методических рекомендаций и, наконец, при разработке самих технических регламентов как документов, защищающих граждан, снижающих административное давление на бизнес и содействующих его научно-техническому развитию, способствующих международной торговле.

Времени до окончания переходного периода (1 июля 2010 года) осталось очень мало. Изменения, внесенные в закон, позволяют не только разработать необходимые технические регламенты в срок, но и создать документы с использованием прогрессивных международных принципов и подходов. Нужно лишь обеспечить необходимую организацию и координацию работ.

<<< к другим материалам