Техническое регулирование. Проблемы и решения.
Техническое регулирование в атомной энергетике Республики Казахстан: Прошлое и настоящее
•Какими ресурсами и объектами атомной энергетики располагает Республика Казахстан?
•Как использование атомной энергетики влияет на экологическую ситуацию в Казахстане?
•Какие нормативные документы действуют в сфере атомной энергетики Казахстана и какова их эффективность?
•Соответствует ли нормативная база атомной энергетики республики перспективам развития этого сегмента?
Казахстанским специалистам в области использования атомной энергии 2013 г. запомнился работами по выбору места строительства первой в республике атомной электростанции. Возобновившиеся дискуссии между сторонниками и противниками сооружения АЭС в Казахстане носили глубоко научный характер: экономисты и ядерщики в основном приводили неоспоримые аргументы "за" развитие атомной энергетики, а многие экологи и общественники столь же веско доказывали неоправданность радиационного риска для окружающей среды и населения страны. Между тем, помимо социальных, политических, технологических, экономических и экологических факторов развития атомной энергетики, согласно концепции Фаэй и Нарайянана, необходимо учитывать еще один аспект - юридический, законодательные основы которого представляет автор данной статьи.
Урановые месторождения в Южно-Казахстанской области разрабатываются без малого 100 лет, и к настоящему времени недра страны скрывают четверть мировых запасов урана. В Казахстане на протяжении почти 50 лет функционирует исследовательский водо-водяной реактор ВВР-К тепловой мощностью 10 МВт, а вплоть до 1999 г. на Мангышлаке в течение 27 лет успешно эксплуатировался промышленный реактор БН-350, предназначавшийся для опреснения воды Каспийского моря и переработки отвального урана в оружейный плутоний. Кроме того, в Казахстане находится крупнейший в мире Семипалатинский испытательный полигон (СИП), на котором были проведены испытания первой советской атомной бомбы. СИП закрыт Указом Президента РК от 29 августа 1991 г. в связи с присоединением Казахстана к Договору о нераспространении ядерного оружия и отказом от боевого ядерного арсенала - четвертого по величине в мире.
Пренебречь столь богатым опытом обращения с источниками ионизирующего излучения (ИИИ) и радиоактивными материалами, доставшимся в наследие от СССР, было бы преступно, поэтому с первых лет государственной независимости в Казахстане, кроме ликвидации последствий испытаний ядерного оружия и конверсии СИП, не прекращаются работы по развитию атомной энергетики, радиоэкологии, ядерных и радиационных технологий.
Многолетний опыт эксплуатации объектов использования атомной энергии в КазССР и в суверенном Казахстане подтверждает их безопасность, надежность и экологическую чистоту. Экологическая обстановка в районах расположения ядерных установок благополучна и стабильна и определяется в основном присутствием естественных радионуклидов, концентрации которых в объектах окружающей среды не превышают уровней глобального загрязнения.
Социально-экономические факторы также свидетельствуют о том, что АЭС для Казахстана в ближайшем будущем фактически станет безальтернативным источником тепловой и электрической энергии благодаря экономичности, низкому уровню коллективного риска и загрязнения биосферы, что обусловлено практически полным отсутствием выбросов углекислого газа. Конечно, самыми экологически чистыми и безопасными считаются объекты энергетики, работа которых основана на использовании неисчерпаемых природных источников (таких как солнце и ветер), однако для них требуются более обширные территории по сравнению с площадью, необходимой для строительства АЭС (при сопоставимых значениях генерируемой мощности).
Признавая очевидные преимущества атомной энергетики перед традиционными способами получения электричества и тепла, остается выяснить, располагает ли сегодня Республика Казахстан нормативной базой, достаточной для того, чтобы развивать ядерный топливный цикл.
Для ответа на этот вопрос необходимо в первую очередь отметить, что Казахстан, обретя суверенитет, в 1991 г. вместе с остальными бывшими советскими социалистическими республиками стал правопреемником СССР в том числе и в области использования атомной энергии. Советские "Нормы радиационной безопасности" (НРБ-76/87) действовали в Казахстане до 1996 г., затем в республике были утверждены НРБ-96, пересмотренные три года спустя и получившие аббревиатуру НРБ-99. В настоящее время в Казахстане действуют Гигиенические нормативы "Санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению радиационной безопасности", принятые Постановлением Правительства РК № 201 от 3 февраля 2012 г.
Наряду с "Нормами радиационной безопасности", регламентировавшими допустимые уровни воздействия ионизирующего излучения и другие требования по ограничению облучения человека, в Казахстане вплоть до 2003 г. действовали "Основные санитарные правила работы с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующих излучений" (ОСП-72/87). В 2003 г. на основе ОСП-72/87 с учетом некоторых изменений данных о воздействии ионизирующего излучения на организм человека, накопленного дополнительного опыта по осуществлению радиационного контроля и проведению профилактических мероприятий в соответствующих учреждениях и во внешней среде, были разработаны "Санитарно-гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности" (СГТОРБ-2003). В 2010 г. их заменили "Санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению радиационной безопасности" (СЭТОРБ-2010), на основе которых 3 февраля 2012 г. Постановлением Правительства Республики Казахстан № 202 утверждены Санитарные правила "Санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению радиационной безопасности". Действующие сегодня санитарные правила регламентируют стандарты радиационной безопасности при проектировании и эксплуатации радиационно-опасных объектов, при обращении с ИИИ (радионуклидными источниками, радиоизотопными приборами и устройствами, генерирующими ионизирующее излучение, радиоактивными отходами), при осуществлении производственного радиационного контроля, при медицинском облучении, при воздействии природных ИИИ и при радиационных авариях. Также Постановлением Правительства Республики Казахстан № 308 от 11 марта 2012 г. утверждены Санитарные правила "Санитарно-эпидемиологические требования к радиационно-опасным объектам", которые содержат нормы проектирования (водоснабжения, канализации, освещения, вентиляции), содержания, эксплуатации, ликвидации, консервации и перепрофилирования объектов использования атомной энергии.
Наиболее актуальная экологическая проблема мирового уровня связана с утилизацией радиоактивных отходов, образующихся на всех этапах ядерного топливного цикла - от добычи урана до обращения с отработанным ядерным топливом. В КазССР (а затем в Республике Казахстан) интенсивная разработка месторождений урана и ядерные испытания создали значительный объем отходов различной активности, что всегда требовало регулирования со стороны специального законодательства. "Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами" (СПОРО-85) действовали в Казахстане до 1997 г., пока не были приняты СПОРО-97, которые сегодня входят в состав Санитарных правил "Санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению радиационной безопасности", утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан № 202 от 3 февраля 2012 г. "Санитарно-эпидемиологические требования к радиационно-опасным объектам", принятые Постановлением Правительства Республики Казахстан № 308 от 11 марта 2012 г., также регламентируют условия работы, обеспечения радиационной безопасности, организации и проведения производственного радиационного контроля при сборе, использовании, обезвреживании, хранении и захоронении радиоактивных отходов. Требования к радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами распространяются на все организации, использующие радиоактивные вещества и ИИИ и осуществляющие транспортирование и захоронение радиоактивных отходов, за исключением АЭС, радиационная безопасность которых до 2010 г. в Казахстане регламентировалась "Санитарными правилами проектирования и эксплуатации атомных электростанций" (СП АЭС-79).
В целях регулирования применения стандартов по ядерной безопасности в Республике Казахстан в течение 19 лет наряду с СП АЭС-79 действовали "Правила ядерной безопасности атомных электростанций" (ПБЯ 04-74), "Правила проектирования и эксплуатации систем аварийной сигнализации о возникновении самоподдерживающейся цепной реакции и организации мероприятий по ограничению ее последствий при переработке, хранении и транспортировке ядерно-опасных делящихся материалов" (ПБЯ-06-09-91), "Правила ядерной безопасности исследовательских ректоров" (ПБЯ-03-75), "Правила ядерной безопасности критических стендов" (ПБЯ-02-78) и "Правила ядерной безопасности при хранении и транспортировке ядерно-опасных делящихся материалов" (ПБЯ-06-09-90). В 2010 г. на основе этих документов были разработаны ТР: "Ядерная и радиационная безопасность атомных станций" и "Ядерная и радиационная безопасность исследовательских ядерных установок", утвержденные постановлениями Правительства Республики Казахстан № 683 и № 684 от 1 июля 2010 г. ОТР "Ядерная и радиационная безопасность" был утвержден 30 июля 2010г. Постановлением Правительства Республики Казахстан № 768.
В связи с высокой сейсмической активностью значительной части территории Казахстана, объекты использования атомной энергии возводятся согласно Нормам проектирования сейсмостойких атомных станций (ПНАЭ Г-5-006-87), которые не утратили силу до настоящего времени.
Транспортирование радиоактивных веществ и материалов между различными объектами использования атомной энергии является важной составляющей инфраструктуры ядерного топливного цикла и регулируется "Правилами транспортировки ядерных материалов и источников ионизирующего излучения", разработанными в 2011 г. на основе "Правил безопасности при транспортировании радиоактивных веществ" (ПБТРВ-73) и "Правил безопасной транспортировки радиоактивных материалов" (ПБТРМ-99). При транспортировании радиоактивных веществ и материалов казахстанские предприятия атомной отрасли также руководствуются "Правилами перевозок опасных грузов", утвержденными Постановлением Правительства Республики Казахстан № 316 от 12 марта 2004 г. и "Европейским соглашением о международной дорожной перевозке опасных грузов" (ДОПОГ).
Угроза тяжелых ядерных аварий лежит в основе подавляющего большинства аргументов, выдвигаемых противниками развития атомной энергетики, слова "Чернобыль" и "Фукусима" уже стали нарицательными, и на этом фоне меркнет факт безаварийной эксплуатации двухсот АЭС с 440 энергетическими реакторами, ежегодно вырабатывающими 400 ГВт электрической энергии в 30 странах мира. Так, помимо санитарных правил и гигиенических норм по радиационной защите, в целях контроля безопасной эксплуатации объектов использования атомной энергии в Казахстане применяются требования Комитета по государственному контролю за ЧС и промышленной безопасностью Министерства по чрезвычайным ситуациям РК. Закон Республики Казахстан № 219-1 "О радиационной безопасности населения" от 23 апреля 1998 г. регулирует общественные отношения в области охраны здоровья человека и его защиты от вредного воздействия ионизирующего излучения. Кроме того, согласно Закону Республики Казахстан № 314-11 "О промышленной безопасности на опасных производственных объектах" от 3 апреля 2002 г., все предприятия, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются или уничтожаются ИИИ, являются опасными производственными объектами и подлежат обязательному декларированию промышленной безопасности. Также 10 ноября 2011 г. приказом № 455 министра по ЧС Республики Казахстан были утверждены "Требования промышленной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения". Эти требования распространяются на ИИИ, создающие при обращении с ними индивидуальную годовую эффективную дозу более 10 мк3в (на коже - более 50 мк3в, в хрусталике глаза - более 15 м3в). Признавая примат международного права, Правительство Республики Казахстан 22 декабря 2004 г. приняло Закон № 17-111 "О присоединении к Конвенции о физической защите ядерного материала", а 3 февраля 2010 г. законами № 243-IV, 244-IV, 245-IV и 246-IV соответственно были ратифицированы еще четыре Конвенции: "Об оперативном оповещении о ядерной аварии", "О помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации", "О ядерной безопасности и о безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивными отходами". Год спустя, 10 февраля 2011 г., в дополнение к существующим нормативно-правовым актам вступил в силу Закон Республики Казахстан № 405-IV "О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб".
Безусловно, международные договоры и конвенции, как и технические документы и отчеты МАГАТЭ, играют важную роль в формировании нормативно-правовой базы ядерного регулирования, однако основным для участников атомной отрасли Казахстана является Закон РК № 93 "Об использовании атомной энергии" от 14 апреля 1997 г. Этот закон определяет основу и принципы регулирования общественных отношений в области защиты здоровья и жизни людей, охраны окружающей среды, нераспространения ядерного оружия, обеспечения и контроля ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Комитет по атомной энергии (КАЭ) Министерства индустрии и новых технологий - главный уполномоченный орган Республики Казахстан в области использования атомной энергии. КАЭ выдает разрешения на выполнение работ в области использования атомной энергии, проверяет соблюдение условий действия лицензий и проводит аттестацию лиц, ответственных за радиационную безопасность в организациях, использующих ИИИ, ведет их реестровый учет и осуществляет другие административные функции, формулирующие справедливую ядерно-энергетическую политику государства, гарантом которой является Конституция РК. Законодательные основы безопасного использования атомной энергии в Казахстане и в России имеют схожие иерархические структуры.
Разумеется, распределение юридических инструментов технического регулирования ядерной и радиационной безопасности на разных уровнях не всегда означает, что документы более высокой ступени имеют приоритет перед стандартами, находящимися под ними. Например, ТР по ядерной и радиационной безопасности и санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению радиационной безопасности имеют одинаковую юридическую силу хотя бы потому, что и те и другие утверждаются постановлениями Правительства Республики Казахстан.
Нормативно-правовая база в сфере ядерной энергетики в Республике Казахстан охватывает все виды деятельности, связанной с использованием атомной энергии. Эффективность действующих законов, норм, регламентов и правил по ядерной и радиационной безопасности подтверждается отсутствием значительных инцидентов на объектах, применяющих ИИИ, в течение всего периода их функционирования в Казахстане - от советской эпохи, когда вблизи Семипалатинска закладывались основы атомной энергетики и промышленности СССР, до наших дней.
Казахстан обладает не только достаточными ресурсами, но и прочной нормативной базой для развития атомной энергетики. Тесная взаимосвязь между нормативно-правовой основой и другими факторами (социальными, технологическими, политическими, экономическими, юридическими, экологическими), влияющими на кампанию по строительству АЭС в Казахстане, позволяет утверждать, что атомная энергетика будет содействовать реализации Президентской программы форсированного индустриально-инновационного развития и Стратегии "Казахстан-2050".
Дмитрий КИМ
Источник: РИА СТК № 3