Online консультант сайта ЦНТД Регламент
Система Техэксперт: Банк документов Новинка! Система Техэксперт: Нефтегазовый комплекс Новинка! Система Техэксперт: Машиностроительный комплекс Закажите бесплатный онлайн доступ к системам Техэксперт

Техническое регулирование. Проблемы и решения.

Краткий обзор мер Технического регулирования в рамках политики импортозамещения

Введение

Современная торговая политика- это борьба протекционизма и фритредерства. Если протекционизм направлен на защиту внутреннего рынка от иностранной конкуренции через систему определенных ограничений или барьеров (пошлины, субсидии и иные меры), то фритредерство провозглашает свободу внешней торговли (отсутствие или значительное снижение пошлин и иных немонетарных ограничений). Каждое из перечисленных направлений торговой политики обладает определенными достоинствами и недостатками.

Следует подчеркнуть, что политика протекционизма зачастую оборачивается торговыми войнами, которые могут затем перерастать в реальные "горячие" войны, что продемонстрировала история ХIХ-ХХ вв. Окончание Второй мировой войны завершилось попыткой создать единые правила международной торговли, основанные во многом на идеях и принципах фритредерства, провозглашенных еще Адамом Смитом. Окончательно этот подход был оформлен в виде ряда соглашений в области международной торговли (ГАТТ и затем ВТО).

Однако, несмотря на провозглашаемые идеи глобализации экономик и снятия барьеров в торговле, несмотря на формирование единых правил мировой торговли на уровне ВТО, многие страны, так или иначе, используют протекционистские меры с целью поддержки национального производителя. Генеральный директор ВТО Р. Азеведу на пресс-конференции в Женеве (сентябрь 2013 г. ) сообщил: "Мы наблюдаем дальнейшее развитие протекционистских тенденций. Этот процесс идет медленно, но верно, страны стремятся поддерживать своих производителей. При этом можно сказать, что протекционизм эволюционирует, он обогащается новыми методами, становится все более сложным для восприятия".

Особенно интенсивно протекционизм используется в условиях мирового финансового кризиса. Стремясь защитить национальную промышленность, правительства некоторых государств идут по пути введения дополнительных ограничений и запретов в отношении импортных товаров.

В сложившихся условиях ВТО все сложнее выполнять функции "справедливого" регулятора в сфере международной торговли. Некоторые эксперты считают, что ситуация в области применения правил ВТО напоминает антидопинговую борьбу в спорте: на словах все за чистую борьбу атлетов, а на деле все усиленно работают над тем, чтобы придумать и использовать в своих интересах неопределяемые препараты или официально не входящие в разряд запрещенных.

Необходимо подчеркнуть, что ограничения и запреты зачастую относятся к российским товарам. Как отмечает Минэкономразвития России, даже страны СНГ применяют в отношении российских товаров 31% от общего количества всех ограничительных мер (29 мер). При этом 22 из них приходятся на две страны - Украину и Узбекистан (16 и 6 мер соответственно). Любопытным также представляется тот факт, что более половины от всех действующих антидемпинговых мер введены в отношении импорта российских черных металлов и изделий из них. То есть именно в отношении той продукции, ради которой, по некоторым оценкам, Россия главным образом и вступала в ВТО.

Важную роль в арсенале протекционизма и защите национального производителя играют меры технического регулирования, такие как нормирование характеристик продукции в технических регламентах и стандартах, процедуры оценки соответствия и др. В связи с этим целесообразно более пристально "присмотреться" к ним. Ниже представлен краткий обзор, посвященный анализу мер технического регулирования.

МЕРЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ОГРАНИЧЕНИЙ МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛИ

Меры регулирования международной торговли разделяют на две категории: тарифно-фискальные (таможенные пошлины) и нетарифные. В последнее время значимость тарифных ограничений импортных операций заметно снижается. Это обусловлено тем фактом, что присоединение страны к ВТО накладывает существенные ограничения на ввозные таможенные пошлины за счет их связывания (фиксации) и последовательного снижения. Так, например, в целях выполнения обязательств России по участию в ВТО, Евразийская экономическая комиссия утвердила очередное снижение ставок ввозных таможенных пошлин (вступившее в силу с 1 сентября 2014 г.), затронувшее примерно 4800 товарных позиций.

Рисунок 1

Это подтверждает динамика средневзвешенной ставки импортного тарифа за 2012-2016 гг. (табл. 1) .

В этих условиях акцент, связанный с протекционистскими мерами, сдвигается в сторону расширения нетарифных ограничений импорта с целью защиты национальных рынков. Так, по данным, нетарифные меры охватывают от 18 до 30% мировой торговли, при этом развитые страны используют нетарифные меры в отношении 17% импорта, в том числе в отношении 50% металлопродукции и 44% продукции сельского хозяйства.

Будучи более завуалированными, чем таможенные пошлины, нетарифные меры дают больше возможностей правительствам разных стран для их введения. Как указывается в данных исследованиях, по мере снижения тарифных барьеров растет число нетарифных мер, вводимых с целью ограничения импорта и защиты национального производителя. Это явление отмечал академик РАН И.Д. Иванов: "...Будучи относительно постоянными, тарифно-фискальные меры далеко не успевают за событиями на рынках, и потому основу современного протекционизма формируют нетарифные барьеры в торговле... демонстрирующие крайнее их разнообразие".

Среди этих ограничений особую роль играют меры технического регулирования, которые объединяются термином "ТБТ-меры". Например, в показано, что среди всех нетарифных мер, введенных шестью странами (Чили, Индия, Филиппины, Таиланд, Тунис, Уганда), 51% относится именно к ТБТ-мерам.

Объем мер технического регулирования демонстрирует диаграмма на рис. 1. Ее анализ показывает, что доля вводимых ТБТ-мер за десять лет составляет более 50% от общего числа мер нетарифного регулирования.

Рисунок 2

Об этом же свидетельствуют данные, представленные на рис. 2: ежегодный рост числа введенных ТБТ-мер в мире в среднем составляет 14%.

Рисунок 3

Чем же так привлекательны меры технического регулирования? Прежде чем ответить на этот вопрос, целесообразно назвать основные из них: задание требований к продукции в технических регламентах и стандартах (нормирование), процедуры оценки соответствия, маркировка и др.

Важная особенность перечисленных мер - невозможность распознать истинную цель их введения: на словах (официально) эти меры вводятся для защиты людей, охраны окружающей среды, предупреждения обманной практики, а на деле они могут ограничивать импорт продукции. В этом и заключается их сила в рамках политики протекционизма: например, может происходить постепенное ужесточение или изменение технических требований каждый раз, когда усиливается конкуренция со стороны иностранных товаров.

Как отмечается в ряде публикаций, важным обстоятельством является то, что решение о принятии ТБТ-мер почти всегда находится в полной компетенции соответствующих правительств. При этом несмотря ни на что достаточно сложно оспорить право государств на применение технических регламентов, содержащих правила и нормы безопасности, или национальных стандартов в этой сфере.

Рассмотрим на конкретных примерах сложность распознавания истинных целей введения ТБТ-мер.

"Зеленая экономика" или "зеленый протекционизм"?

С середины 1990-х г г. начала расширяться практика использования так называемых "зеленых" нормативов, устанавливающих повышенные требования к безопасности пищевой и химической продукции, удобрениям и т.п. Аргументом в пользу введения этих требований является стремление национальных правительств защитить не своих производителей, а своих потребителей, их здоровье и жизнь, обеспечить охрану окружающей среды. Формально это в значительной степени затрудняет именовать такую практику новой формой протекционизма и соответствует положениям Соглашения ВТО по ТБТ.

Первым по этому пути пошел Евросоюз: в 1993 г. Европейский чайный комитет предложил с 1996 г. ввести новые стандарты качества чайных листьев, что привело к ограничению ввоза китайского чая в Европу.

Можно проследить, как последовательно Евросоюз вводил "зеленые" нормативы, де-юре направленные на защиту европейских потребителей, а де-факто ограничивающие импорт. Ниже дан краткий анализ действий ЕС.

Упаковочные материалы. В целях предотвращения и сведения к минимуму экологических проблем, связанных с использованными упаковочными материалами, была введена Директива 94/62/EC, которая определяет основные требования к составу и возможности повторного использования всех упаковочных материалов, ввозимых на рынок ЕС.

Удобрения. Регламент ЕС № 2003/2003 (с изменениями) содержит положения, касающиеся допуска удобрений на рынок ЕС, маркирования знаком EC fertilizer4, а также требований к упаковке.

Потенциально опасные элементы в электротехническом и электронном оборудовании. Директива 002/95/EC (RoHS5) вступила в действие 1 июля 2006 г. Цель директивы - ограничить применение опасных веществ для обеспечения защиты здоровья людей и окружающей среды. Директива RoHS распространяет свое действие не только на территорию ЕС, но и на производителей электронного и электрического оборудования за пределами стран ЕС в том случае, если их продукция предназначена для стран ЕС.

Согласно новой Директиве 2011/65/EС (RoHS2), надзорные органы Европейского союза усиливают контроль за размещаемой продукцией, подпадающей под эту директиву, на внутреннем рынке ЕС. Продукция, не имеющая подтверждающей документации (соответствие RoHS), не будет допущена к размещению на территории стран-членов Европейского союза.

Химическая продукция. В соответствии с Регламентом ЕС № 1907/2006 (REACH6) предписывается обязательная регистрация химических веществ более одной тонны в Европейском химическом агентстве (ЕХА). Основу регламента REACH составляет тезис: "Нет регистрации - нет торговли". Под его действие подпадают химические вещества как в чистом виде, так и входящие в состав препаратов или изделий. Производство и импорт не зарегистрированных в ЕХА веществ запрещается, наказание определяется отдельно законодательством каждой страны-участницы ЕС и варьируется от штрафа до тюремного заключения.

Этот регламент затронул, как минимум, семь отраслей российской экономики, или, по приблизительным оценкам экспертов, не менее 60-70% всех российских предприятий, так или иначе причастных к экспорту.

Кроме того, для химической продукции следует учитывать положения Директивы 67/548/EЭC и Директивы 1999/45/EC по классификации, упаковке и маркировке опасных веществ и препаратов.

Биомасса. По мнению европейских политиков, преимущества использования биоэнергии ни в коем случае не должны быть получены за счет нанесения ущерба населению и природной среде. Результат обсуждения этого вопроса - Директива 2009/28/EC по возобновляемой энергии, заложившая основы мирового тренда в этой сфере. С одной стороны, ЕС поддерживает использование биомассы в производстве энергии и ставит задачу к 2020 г. увеличить долю энергии из этого сырья до 20%. С другой стороны, необходимо, чтобы на территории ЕС биомасса, как энергоресурс и биотопливо, обеспечивала возможность устойчивого развития. В ближайшие несколько лет директива ЕС начнет применяться всеми входящими в него странами.

В 2006 г. была сформирована Международная система сертификации в области устойчивого развития и углерод-содержащих выбросов (ISCC), призванная заниматься сертификацией биомассы на национальном и международном уровне. Введение этой системы сертификации сказывается на поставщиках биомассы в Малайзии, Индонезии, Вьетнаме, Бразилии, Таиланде, Аргентине, Северной Африке, на Мадагаскаре, на российских поставщиках пеллет и брикетов в страны ЕС.

Одновременно с введением сертификации биомассы ЕС инициировал разработку ряда международных стандартов в этой сфере. Стандарты из ИСО серии 17225 "Биотопливо твердое. Классы и технические условия на топливо" будут касаться вопросов классификации, обеспечения качества, безопасности и эффективности различных видов твердого биотоплива, включая древесные топливные гранулы (гранулы из отходов переработки древесины), стружку и другие виды уплотненной биомассы.

Древесина. Первоначально изменения правил оборота древесины в ЕС появились на уровне отдельных стран-участниц (в частности, в 2009 г. изменения коснулись норм Великобритании). В 2010 г. соответствующие правовые акты были приняты уже на уровне ЕС. Так, был разработан Регламент ЕС № 995/2010 от 20 октября 2010 г. , устанавливающий обязательства операторов, размещающих на рынке лесоматериалы и продукцию из древесины, и ужесточающий требования к поставщикам лесной и производной продукции на рынок ЕС. Отдельные положения регламента вступили в силу 2 декабря 2010 г. , однако большинство изменений требуют принятия соответствующих правовых актов на уровне стран-участниц ЕС и подлежат применению с 3 марта 2013 г.

Регламентом, среди прочего, запрещается оборот на территории ЕС незаконно заготовленной древесины. Под незаконно заготовленной древесиной понимается древесина, полученная с нарушениями законодательства, действующего в стране ее происхождения, или неясного происхождения, что затрагивает ввоз древесины из Российской Федерации.

Следует отметить, что ориентиром для вышеуказанных нововведений во многом выступили принятые 22 мая 2008 г. Конгрессом США поправки к Закону Лэйси7.

Действие закона распространяется на оборот всей продукции из древесины, включая пиломатериалы, мебель, древесные плиты, целлюлозу, бумагу, деревянную или картонную упаковку, музыкальные инструменты, книги, а также на недревесные и пищевые лесные ресурсы, которые незаконно получены как на территории США, так и на территории иностранного государства - страны происхождения товара. Закон Лэйси запрещает ввоз на территорию США древесины, происхождение которой неизвестно. В рамках действия этого правового акта импортер обязан указать в таможенной декларации происхождение древесины, а также ряд других моментов.

Свидетельством соответствия древесины требованиям Закона Лэйси являются международные сертификаты по системам FSC и PEFC8. Гарантией легальности происхождения также может являться членство предприятия-лесозаготовителя (или экспортера) во Всемирной сети лесной торговли (GFTN).

Эксперты отмечают, что вышеописанные законодательные инициативы не только направлены на ограничение нелегального оборота лесопродукции в мире, но и являются своего рода защитой местного производителя.

ТБТ-меры и политика импортозамещения

Выяснению роли ТБТ-мер в политике импортозамещения посвящено немало исследований, среди которых можно выделить. В частности, отмечается что данные виды барьеров могут иметь протекционистский характер: величина затрат экспортера на адаптацию продукции к новым требованиям и проведение испытаний и сертификации для выхода на рынок страны-импортера может делать ввозимый товар неконкурентоспособным. В этом заключается дополнительное "преимущество" технических барьеров перед другими нетарифными мерами, если их оценивать с точки зрения эффективности протекционизма.

Для оценки возможного влияния введения технических барьеров на объемы торговли рассматривается следующая модель частичного равновесия на товарном рынке. Пусть внутренняя цена на некоторый товар равна p1, предложение внутри страны - S1, внутренний спрос - D 1, Q - объем производства (продаж). Тогда объем импорта, необходимый для покрытия внутреннего спроса, равен Q1 = D1-S1 (рис. 3).

Пусть теперь страна вводит ТБТ-меру на рассматриваемый товар. Эта мера увеличивает издержки импортера. Таким образом, новая цена товара на внутреннем рынке страны будет p2 > p1. После введения ТБТ-меры спрос на этот товар уменьшается до D2, а внутреннее предложение увеличивается до S2, поэтому объем импорта товара после введения технического барьера уменьшится до величины Q2 = D2-S2 (см. рис. 3). Следовательно, объем импортозамещения в денежном выражении будет равен a, а совокупные потери общественного благосостояния импортирующей страны b+d.

Рисунок 4

Легко видеть, что чем жестче ТБТ-мера, тем больше требуется затрат для ее преодоления и, следовательно, тем больше величина b импортозамещения. Таким образом, в рамках рассматриваемой модели каждую ТБТ-меру можно охарактеризовать величиной затрат для ее преодоления, или адвалорным эквивалентом. Очевидно, чем выше адвалорный эквивалент е, тем жестче ТБТ-мера, тем сложнее ее преодолеть.

В исследовались значения е применительно к различным ТБТ-мерам. Оказалось, что наибольший адвалорный эквивалент соответствует такой мере, как маркировка. Более того, выяснилось, что величина е в значительной степени зависит от вида продукции. Например, наиболее чувствительны к ТБТ-мерам такие виды продукции, как аппаратура для фотолабораторий, изделия из пластмасс, видеозаписывающая аппаратура, мясо и мясная продукция, фрукты и орехи и т.д. Следовательно, введение технических мер в целях снижения уровня импортозависимости целесообразно базировать, в том числе, на анализе соответствующих адвалорных эквивалентов для вводимых ТБТ-мер.

Не только сила, но и слабость

Значимость и сила ТБТ-мер во многом ослабляется регулированием в рамках Соглашения ВТО по ТБТ. В частности, необходимость соблюдения принципов недискриминации и режима наибольшего благоприятствования приводит к тому, что ТБТ-меры должны применяться одинаковым образом, независимо от страны происхождения товара. Другими словами, обязательная сертификация или маркировка какой-либо продукции должны в одинаковой степени относиться как к национальным, так и к иностранным поставщикам этого товара. Это положение закреплено в Федеральном законе "О техническом регулировании" и проекте федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации".

Введение ТБТ-мер наиболее эффективно тогда, когда они в большей степени затрагивают ввозимые товары, нежели продукцию национального производителя. Для отдельных секторов рынка при определенных условиях неселективная мера может быть преобразована в селективную меру. Такой переход может быть осуществлен в случае, если нормирование требований к продукции или процедуры оценки соответствия будет учитывать национальные особенности, например технические, технологические, климатические или географические факторы. В этом случае меры технического регулирования становятся селективными в отношении товаров иностранного производства. При этом становится ясно "в чей огород камень".

Рисунок 5

В качестве примера рассмотрим товарную структуру экспорта России в ЕС для десяти самых "популярных" товарных позиций (табл. 2). Анализ нетарифных ограничений, принятых ЕС, показывает, что почти все из них так или иначе затрагивают отечественных поставщиков (кроме поставщиков углеводородов). Поэтому можно в определенной степени говорить о "зеленом протекционизме" со стороны ЕС.

Заключение

Оценка применяемых в рамках политики импортозамещения нетарифных регулирующих мер, к которым относятся и меры технического регулирования, носит двойственный характер.

С одной стороны, использование указанных мер влечет увеличение ТБТ, в равной степени задевающих интересы как отечественных, так и зарубежных товаропроизводителей. С другой стороны, их введение в случае селективного, избирательного воздействия на отдельные группы импортеров применительно к заранее определенным видам товаров может способствовать импортозамещению.

Повышение результативности принимаемых мер самым непосредственным образом зависит от возможности выбора из имеющегося множества селективных мер тех, которые в условиях конкретного рынка проявляют себя как наиболее эффективные. Поэтому решение проблемы предварительного определения множества ТБТ-мер, которые обладают селективным потенциалом, является необходимым условием для решения задачи импортозамещения.

Следует отметить, что результативность воздействия селективных мер на увеличение импортозамещения определяется характером рынка. Проведение импортозамещающих мероприятий средствами технического регулирования даст больший эффект на рынке ценовой конкуренции по отношению к рынку неценовой конкуренции.

Академик РАН И.Д. Иванов в своей очень интересной, полемической книге писал, что отсутствие "промышленной политики, на которой базировался бы разумный отечественный протекционизм", сдерживает развитие отечественного производителя. Хочется надеяться, что принятие двух федеральных законов "О промышленной политике в Российской Федерации" и "О стандартизации в Российской Федерации" - позволит преодолеть этот опасный дефицит.

Иосиф Зиновьевич АРОНОВ - доктор технических наук, руководитель научного направления ОАО "ВНИИС"

<<< к другим материалам